Innføring av nummerdomener - evalueringsrapport

1. Bakgrunn for innføring av nummerdomener
2. Overgang til nye regler
3. Statistikk
   3.1 Domenesøknader
   3.2 Avslag
4. Evaluering av modell for overgangen
   4.1 Likebehandling eller fortrinnsrett?
   4.2 Valg av overgangsmekanisme
   4.3 Konklusjon
5. Evaluering av gjennomføringen
   5.1 Informasjonsarbeid
   5.2 Teknisk gjennomføring
   5.3 Konklusjon
6. Referanser

1. Bakgrunn for innføring av nummerdomener

6. juni 2006 la Norid ut et forslag til retningslinjer for innføring av nummerdomener til åpen høring. Forslaget var utarbeidet i samråd med Norpol, som er det rådgivende organet for regelverksspørsmål, med blant annet representanter for brukere, IT-bransjen, myndighetene og næringslivet. Norid sendte en invitasjon om å delta i høringen til departementene, medlemsorganisasjonene i Norpol og alle registrarene under .no. I tillegg sendte Norid ut en pressemelding der andre interesserte ble invitert til å gi innspill til høringen. Svarfrist for høringen var 15. september 2006.

• Høringsdokument
• Høringssvar
• Analyse av høringssvarene
• Endringene i regelverket

Høringsresultatet tilsa at det burde åpnes for registrering av nummerdomener under .no, og at samme regler skulle gjelde for nummerdomener som for andre domenenavn. Med dette som utgangspunkt innførte Norid nummerdomener. Samtidig ble enkelte domenenavn fjernet fra listen over forbudte eller reserverte navn (vedlegg A) og dermed tillatt å registrere.

2. Overgang til nye regler

I overgangen til nytt regelverk inngikk en periode hvor behandlingsrekkefølgen for søknader om samme navn ble bestemt ved trekning. Dette ble gjennomført på følgende måte:

12. juni kl. 16.00 stengte søknadsmottaket. Søknader mottatt før stengingen ble behandlet etter de reglene som gjaldt før endringen. Alle domenesøknadene var ferdigbehandlet samme dag.

Fra 13. juni kl. 10.00 til 15. juni kl. 16.00 mottok Norid søknader under nytt regelverk. Søknader om nummerdomener og de navnene som ble frigitt fra vedlegg A gjennomgikk en foreløpig behandling. Søknader som passerte behandlingen ble lagt i en trekningskø, og en kvittering ble sendt til registraren. For søknader som ikke var korrekte ble et begrunnet avslag sendt til registraren. Behandlingen inneholdt blant annet følgende tester:

• sjekk av søknadssyntaks (korrekt antall siffer i postnummer etc.)
• sjekk av at juridisk kontakt var tilknyttet søkerorganisasjonen
• sjekk av at domenenavnet ikke var registrert
• sjekk av domenenavnsyntaks (jf. regelverket for .no, pkt. 3.1, 3.2 og 3.3)
• sjekk av at domenenavnet ikke var forbudt eller reservert
• sjekk av alle navnetjenerne som var oppgitt i søknaden (jf. vedlegg F)
• sjekk av organisasjonsnummer for søkerorganisasjonen
• sjekk av organisasjonstype for søkerorganisasjonen (jf. vedlegg E)

Søknader om andre domenenavn ble behandlet som normalt i perioden og inngikk ikke i trekningen. Oppdateringer av opplysninger i databasen og registrering av nye opplysninger (registrering av organisasjoner, personer og navnetjenere) ble også behandlet fortløpende.

Søknadsmottaket stengte som planlagt kl 16.00 (maskinens klokke er synkronisert mot flere, svært pålitelige klokkekilder ved hjelp av NTP). Behandlingen av de resterende søknadene ble ferdigstilt. Duplikater der samme organisasjon hadde søkt flere ganger om samme navn ble deretter fjernet.

18. juni ble en liste over de gjenstående søknadene overrakt Post- og teletilsynet (PT). PT foretok en trekning som ga en tilfeldig rekkefølge for søknader om samme domenenavn. Trekningen avgjorde i hvilken rekkefølge søknadene som var mottatt i perioden 13.-15. juni skulle behandles. For hvert domenenavn ble den første gyldige søknaden innvilget. Alle søknadene ble ferdigbehandlet innen utløpet av 18. juni.

19. juni kl. 10.00 ble det åpnet for normalt søknadsmottak etter nytt regelverk. Søknadene ble da behandlet i den rekkefølgen de ble mottatt på vanlig måte.

Mer om søknader i overgangsperioden

3. Statistikk

Norid mottok i alt 15 395 meldinger fra 13. til 15. juni. Dette er signifikant mer enn den normale pågangen som er cirka 1 200 meldinger per dag, men var godt innenfor hva systemet tålte. Meldingene var relativt jevnt fordelt på de ulike dagene i overgangsperioden, med hovedvekten på den første dagen. Figuren under viser mottaket av meldinger per time.

Figur 1: Mottak av meldinger 13.-15. juni 2007

De mottatte meldingene var i hovedsak domenesøknader, men også meldinger om oppdatering av informasjon og registrering av informasjon ble mottatt. Tabellen under angir hvor mange søknader av ulik type som ble mottatt i denne perioden sammenliknet med tilsvarende tall fra andre overgangssituasjoner. Meldinger som er feilformaterte og dermed ikke kan gjenkjennes som en søknad, samt spam og annen feilsendt e-post er utelatt fra tabellen, så antall søknader i tabellen er mindre enn det totale antallet meldinger som kom inn.

Hvis man sammenlikner med meldinger som ble mottatt under den store utvidelsen av regelverket i 2001 (liberaliseringen) og ved innføringen av domenenavn med nasjonale tegn i 2004, ser man at antallet domenesøknader var vesentlig lavere denne gangen. Overgangsperioden for nummerdomener var riktignok kortere enn for de andre overgangssituasjonene (3 dager vs 5 dager), men forskjellen i antall søknader skyldes antakelig først og fremst at det er færre attraktive domenenavn som kun består av tall. Hensikten med å bruke domenenavn er jo nettopp at brukerne skal slippe å huske tallrekker.

3.1 Domenesøknader

Blant de totalt 7 030 domenesøknadene var det en del søknader som ikke gjaldt nummerdomener og som ble behandlet i henhold til vanlig prosess. Etter at søknadene om nummerdomener var sortert ut, ble 392 søknader eliminert på grunn av feil i søknaden. 109 søknader ble eliminert som duplikater. Etter ryddingen gjensto 5 555 søknader som gikk videre til trekningen.

Det var konkurranse bare om relativt få domenenavn. Det ble søkt om 976 unike domenenavn i denne perioden, og 612 av disse navnene hadde kun én søker. De domenenavnene som hadde mer enn én søker hadde med andre ord et snitt på 13,5 søkere per navn.

De 10 navnene med flest søkere:

3.2 Avslag

Tabellen under viser de hyppigste grunnene for avslag blant de 392 domenesøknadene som ble forkastet. For enkelte av søknadene ble det funnet flere enn én feil slik at avslaget da hadde mer enn én avslagsgrunn:

Den hyppigste årsaken til at en søknad ble avslått var at de tekniske kravene til registrering av et domenenavn under .no ikke var oppfylt. Den nest hyppigste grunnen var at registraren ikke brukte korrekt skjema eller ikke hadde fylt ut skjemaet korrekt. Overgangsperioden ga en mulighet for registaren til å sende inn en korrigert søknad før utløpet av perioden.

Andelen av søknader som ble avslått var 6,5 %, noe Norid vurderer som en svært lavt.

4. Evaluering av modell for overgangen

Norid skal operere innenfor rammene av domeneforskriften hvor det i § 3 fremkommer at tildelingsreglene skal sikre kostnadseffektivitet og høy teknisk kvalitet, være ikke-diskriminerende, ivareta åpenhet og forutberegnelighet samt at tildelingsreglene skal ivareta interessene til internettbrukere, enkeltvis og som felleskap. Dette er basisprinsipper som Norid også følger ved valg av overgangsmekanisme til et nytt regelverk.

4.1 Likebehandling eller fortrinnsrett?

Det første som måtte avgjøres ved valg av modell for overgangen, var om alle søkere skulle behandles likt eller om noen søkere skulle få et fortrinn foran andre. Nøytralitet er et av Norids grunnprinsipper for administrasjon av .no-domenet, og likebehandling er en sentral del av dette prinsippet. Det utelukker ikke at Norid kan ha prosedyrer som skiller ulike grupper av søkere, men prinsippet om likebehandling gjelder alltid innad i en gruppe. Det skal imidlertid foreligge gode grunner eller spesielle behov for at en gruppe søkere skal særbehandles.

Prinsippene i dagens regelverk ble fastsatt etter en offentlig høring høsten 2000. Høringsinnspillene den gang viste at internettsamfunnet i Norge ønsker et regelverk med vekt på fleksibilitet for søkerne og en rask og billig søknadsbehandling, framfor en kostbar forhåndskontroll som nødvendigvis også må ta tid. En følge av dette er at eventuelle tilfeller der en registrering av et domenenavn krenker andres rettigheter, håndteres etter at navnet er registrert.

Med ett unntak anså ikke Norid at det forelå gode nok grunner til å avvike fra prinsippene som ble fastlagt etter høringen i 2000. Norid anbefalte derfor en overgangsprosess der alle søkere skulle behandles likt. Det eneste unntaket som ble akseptert var nummerdomener som tilsvarer nasjonale nødnummer, nummer med betydning for liv og helse. De utgjør et spesialtilfelle der samfunnet vil ha en såpass sterk interesse av å unngå forvirring og misbruk at Norid anbefalte en midlertidig reservasjonsordning. Norpol støttet begge Norids anbefalinger. Etter det Norid er kjent med har heller ingen andre toppnivådomener i Europa tillatt fortrinnsrett når de har åpnet for registrering av nummerdomener.

Spørsmålet ble så lagt ut på høring. Høringsinstansene var delt når det gjaldt valg av overgangsmekanisme. Ved utforming av regelverket skal Norid balansere interessene til ulike grupper slik at det i størst mulig grad tar hensyn til alle. Norid valgte derfor å følge flertallets ønske og gjennomføre overgangen uten forprøving av rettigheter. Tilfeller der noen har registrert et navn som bryter med andres rettigheter blir behandlet i ettertid gjennom den uavhengige domeneklagenemnda.

For å redusere konsekvensene for eventuelle rettighetshavere som opplevde misbruk, bestemte Norid at en som klager på registrering av et nummerdomene i løpet av de to første månedene etter innføringen og får medhold, skulle få refundert klagegebyret.

4.2 Valg av overgangsmekanisme

Forutsatt at alle søkere skal behandles likt, står valget mellom en først til mølla-mekanisme og loddtrekning. Flertallet i høringen støttet loddtrekning som mekanisme, og denne ble derfor valgt.

Loddtrekningsmekanismen er en mekanisme som blant annet Post- og teletilsynet har positiv erfaring med fra andre tildelingssituasjoner. Norid har også brukt denne overgangsmekanismen ved tidligere overgangssituasjoner. I tillegg til å være en rettferdig mekanisme der alle har lik sjanse til å vinne fram, ga loddtrekning en rekke tekniske og praktiske fordeler:

Fordeler:

• Overgangsperioden ga Norid tid til å sjekke søknadene for formelle feil og gi tilbakemelding til registraren når en søknad ble forkastet. Dermed kunne registraren sende inn en korrigert søknad før selve trekningen startet, noe som minsker sjansen for at en søker får avslått søknaden sin på grunn av feil.

  Dette ser ut til å ha fungert etter hensikten. Som man kan se fra det statistiske materialet (kap. 3), så var de hyppigste avslagsgrunnene feil som var enkle å rette opp for registraren. Det var dermed en stor fordel at registraren hadde muligheten til å sende inn en korrigert søknad.

• Fjerning av duplikatsøknader innebar at en søker ikke ville ha anledning til å bedre sine sjanser ved å levere flere søknader om samme navn. Dermed ville det heller ikke ha noen hensikt for en søker å gå til mange registrarer samtidig og belaste registrarene med duplikater.

  Dette ser også ut til å ha fungert etter hensikten. Kun 2 % av de korrekte søknadene måtte elimineres som duplikater. Registrarenes kapasitet ble dermed jevnt fordelt på alle søkerne i stedet for at enkelte søkere tok opp mye av registrarenes kapasitet ved å sende inn store mengder duplikater.

• Det hadde ingen betydning når i løpet av overgangsperioden en søknad kom inn. Det vil altså ikke være kritisk for søkeren hvis det skulle oppstå tekniske problemer hos registraren eller hos Norid på et gitt tidspunkt. Det vil heller ikke være noe skille mellom de registrarene som selv kontrollerer sin e-posttjeneste og de som har valgt å leie tjenesten hos en annen leverandør. Det jevne tilsiget av søknader ga en jevn belastning på systemet (se figur 1 under Statistikk), og Norid har ikke fått tilbakemeldinger som tyder på at tidsrommet på 3 dager har vært for kort.

Ulemper:

• Ulempen med trekningsmekanismen er at gjennomføringen tar noe lengre tid enn ved en først til mølla-overgang. Dette vil først og fremst være et problem for søkere som egentlig ikke er berørt av endringen, men som må vente på grunn av overgangen.

  For å unngå problemer for disse søkerne, valgte Norid å behandle søknader om domenenavn som ikke inngikk i regelverksendringen som normalt og holde disse utenfor trekningen. Dermed opplevde søkere som ikke var berørt av endringen lite forsinkelse i behandling av sine søknader.

• Ved tidligere loddtrekninger har Norid sett en økende tendens til at enkelte forsøker å misbruke ordningen for å få de domenenavnene de ønsker. Trekningsmekanismen er valgt for å gi alle søkere lik sjanse til å registrere de domenenavnene de ønsker seg. Organisasjoner som går sammen i grupper og søker om de samme domenenavnene for å øke sine sjanser på bekostning av andre søkere, bryter med grunnprinsippet i trekningen.

  For å unngå et slikt misbruk varslet Norid alle registrarene på forhånd om at åpenbart misbruk kunne føre til at en organisasjon fikk avslått alle sine søknader og ikke fikk delta i trekningen. I tillegg ville den registraren som sendte inn søknadene bli sperret. 15. juni etter kl. 16.00 ble søknadene analysert med tanke på misbruk, og Norid observerte ikke åpenbare misbrukstilfeller.

4.3 Konklusjon

Både Post- og teletilsynet og Norid konkluderer med at valget om å legge opp til en overgangsprosess der alle søkere ble behandlet likt, og der Norid ikke vurderte søkernes rettigheter til et navn ved behandling av søknaden, har vært fornuftig og hensiktsmessig. Fremgangsmåten har vært i tråd med de signalene brukerne har gitt om at man ønsker en rask og effektiv behandling av domenesøknader under .no. Dette er også i tråd med PTs hovedstrategi som er at man kun regulerer der det er nødvendig. Minimal prøving av søknader er et sentralt hensyn i Norges og en rekke andre sammenlignbare lands domenenavnsadministrasjon. Tilfeller der noen har registrert et navn som bryter med andres rettigheter behandles i ettertid gjennom den uavhengige domeneklagenemnda.

For å redusere konsekvensene for rettighetshavere som opplevde misbruk, bestemte Norid at en som klager på registrering av et nummerdomene i løpet av de to første månedene etter innføringen og fikk medhold, fikk refundert klagegebyret. Domeneklagenemnda mottok kun 3 klager i denne perioden, hvorav 1 fikk medhold. Det er ikke mottatt noen klager på Norids behandling av søknader under overgangen. Totalkostnaden for samfunnet har dermed vært mindre ved å behandle de tre klagene i ettertid i stedet for at søkerne skulle betale for en forkontroll av samtlige 7030 domenesøknader.

Bruken av trekningsmekanismen ved overgangen ga registrarene muligheten til å korrigere søknader med feil, og ga et robust system som kunne takle tekniske problemer både hos registrarene og hos Norid. Etter at alle hensyn er tatt i betraktning og de fordeler og ulemper metoden viste seg å ha er vurdert, er PT og Norid av den oppfatning at trekning er en bedre metode enn en først til mølla-ordning i en situasjon hvor så mange navn skal fordeles på én gang.

5. Evaluering av gjennomføringen

5.1 Informasjonsarbeid

Det nye regelverket ble publisert på Norids websider 5. mars 2007. De viktigste punktene knyttet til overgangen ble sendt ut i pressemelding samme dag med henvisning til regelverket. Informasjon ble også lagt ut på PTs websider med henvisning til Norid for detaljer. I tillegg ble den samme informasjonen publisert i en kunngjøring i en rekke aviser over hele landet med en eksponeringsgrad på rundt 81 % i gruppa 18-60 år.

For å sikre at registrarene var forberedt, ble informasjon om detaljer ved overgangen sendt direkte til alle registrarene per e-post. De første meldingene ble sendt 5. mars 2007 med påminnelser 23. mai og 6. juni. I perioden 13.-15. juni sendte Norid daglige e-poster direkte til alle registrarene med informasjon om status på søknadsmottak.

18. juni sendte Norid ut en pressemelding med de ti mest populære domenenavnene og statistikk over antall søknader og søkere. Det ble samtidig informert om klageretten. Informasjonen ble også lagt ut på PTs og Norids websider. Pressedekningen som fulgte begge pressemeldingene var relativt bred.

En skjematisk oversikt over informasjonsarbeidet er gitt i tabellen.

5.1.1 Informasjon om ansvar for tredjeparts rettigheter

Gjennom pressemeldingene og kunngjøringen ble det gjort klart at søker har ansvaret for at det valgte navnet ikke er i strid med norsk lov eller bryter med andres rettigheter. Denne informasjonen ble rettet mest mot søkere og abonnenter, men ble også oversendt registrarene. Alle søkere må dessuten undertegne på en egenerklæring der de eksplisitt innestår for at det navnet de har valgt ikke bryter med tredjeparts rettigheter. Norid og PT antar derfor at informasjonen om søkers ansvar har nådd fram.

5.1.2 Informasjon om kriteriene for overgangen

Informasjon om at trekningsmekanisme var valgt for overgangen til nytt regelverk ble publisert i pressemelding og kunngjøringsannonser. I tillegg ble det lagt ut informasjon om trekningen både på Norids og på PTs websider. Også advarselen om misbruk av ordningen med loddtrekning ble publisert på Norids websider.

Det har i ettertid vært få spørsmål om hvorfor trekningsmodellen ble valgt, noe som tyder på at informasjonen om bakgrunnen for valget av modell har nådd fram. Norid observerte heller ingen åpenbare misbrukstilfeller under trekningen, noe som tyder på at informasjonen om dette nådde fram både til søkere og registrarer.

Norid og PT konkluderer med at informasjonsarbeidet har vært vellykket, og at informasjon om trekningen og kriteriene for den har nådd frem.

5.1.3 Statusmeldinger til registrarene

I perioden 13.-15. juni sendte Norid daglige e-poster direkte til alle registrarene med informasjon om status på søknadsmottak. Dette bidro til å gi registrarene informasjon om hva de kunne forvente av beskjeder fra saksbehandlingssystemet og hvor langt Norid var kommet i behandlingen av meldinger. Norid vurderer akkurat dette informasjonstiltaket som kritisk for gjennomføringen av en såpass omfattende overgang.

Norid gav også ut et eget telefonnummer hvor registrarer med behov for direkte kontakt med Norids ansatte kunne henvende seg i overgangsperioden I tillegg fungerte Norids kundesenter som normalt gjennom overgangsperioden.

5.2 Teknisk gjennomføring

5.2.1 Søknadsmottak og behandling

Både søknadsmottaket og saksbehandlingssystemet var utsatt for noe økt belastning i perioden 13.-15. juni og ved åpningen av normalt søknadsmottak den 19. juni. Normal belastning på systemet er rundt 1 200 meldinger per dag. Totalt i perioden 13.-15. juni kom det inn 15 395 meldinger, mens 2 130 meldinger kom inn i tillegg i løpet av 19. juni. Valget av trekningsmodellen ga imidlertid et jevnt fordelt press gjennom perioden, og belastningen var godt innenfor det systemet kunne tåle.

Trekningen ble gjennomført 18. juni. Behandlingen av søknadene ble ferdig samme dag, slik at søknadsmottaket kunne åpnes som planlagt 19. juni kl 10.00.

Norid og PT er godt fornøyd med den tekniske gjennomføringen av søknadsmottak og -behandling.

5.2.2 Gjennomføring av trekningen

Trekningen foregikk i Norids lokaler 18. juni. PT fikk overrakt trekningsgrunnlaget i form av en fil som inneholdt domenenavnene med Norids saksnummer. Søkernes identitet var ikke kjent for PT.

Trekningen ble gjennomført ved bruk av programvaren Microsoft Excel 2003, som inneholder en tilfeldig-generator for tildeling av tilfeldige tall. En ny resultatfil med domenenavnene, Norids saksnummer og tilfeldige tall ble dannet, og denne utgjorde grunnlaget for rekkefølgen for behandling av søknadene. Resultatfilen ble overrakt til Norid etter trekningen.

Trekningsgrunnlaget og resultatet av trekningen oppbevares både hos PT og hos Norid slik at det i ettertid vil være mulig å verifisere at trekningen ble gjennomført på korrekt måte.

Norid og PT konkluderer med at trekningen forløp helt uten problemer.

5.2.3 Håndtering av avvikssituasjoner

I løpet av overgangen til nytt regelverk oppsto ett mindre avvik fra planen. Domenet 110.no var blant de reserverte domenene og skulle ikke delta i loddtrekningen. Norid mottok en søknad om domenet 13. juni. Søknaden ble behandlet utenfor loddtrekningen, men ble registrert ved en feil uten at søkerorganisasjonen ble kontrollert. Feilen ble oppdaget i løpet av noen minutter etter registreringen, og beskjed ble sendt til søker om at registreringen var annullert fordi den hadde skjedd i strid med regelverket, jf. vedlegg A.

Norid og PT vurderer det slik at denne avvikssituasjonen ble håndtert på en tilfredsstillende måte.

5.3 Konklusjon

Informasjonsarbeidet i forbindelse med overgangen til nytt regelverk har vært omfattende. Mye informasjon skulle ut til mange målgrupper med varierende forutsetninger. I tillegg var det viktig at det ble gitt mest mulig innsyn i prosessen underveis. Totalt sett ser det ut som informasjonsarbeidet som ble gjort har ført at nødvendig informasjon i stor grad har nådd de ulike målgruppene.

Det er grunn til å være fornøyd med den tekniske gjennomføringen av overgangen. Søknadsmottaket håndterte belastningen godt, og behandlingstiden på søknader ved overgangen har vært svært lav. Avvikssituasjonen som oppsto var ikke kritisk og ble håndtert på en tilfredsstillende måte. Fordelingen skjedde på en rettferdig og upartisk måte og i henhold til retningslinjer som var publisert på forhånd.

6. Referanser