Norid: Forvaltning av .no-domenet

Hver toppdomene har en forvaltningsmodell som definerer ansvar og roller knyttet til forvaltningen av toppdomenet, og et regelverk med regler for tildeling av domenenavn. Dette dokumentet beskriver den norske forvaltningsmodellen samt relevante internasjonale rammeverk.

Norid, et selskap i UNINETT-konsernet, er registreringsenheten for .no-domenet. Dette er en oppgave som vi har hatt siden 1987. Konsernet utfører også en rekke andre oppgaver av nasjonal interesse, blant annet utvikling og drift av forskningsnettet i Norge. UNINETT eies av Kunnskapsdepartementet.

I tillegg til .no-domenet administrerer Norid også toppdomenene .sj (Svalbard og Jan Mayen) og .bv (Bouvetøya).

1. Forvaltningsmodell for de norske toppdomenene

Forvaltningsmodellen definerer roller og ansvar for de ulike partene som er involvert i administrasjonen av de norske toppdomenene. Modellen trekker opp linjene mellom registreringsenheten, myndighetene og resten av samfunnet som toppdomenene skal tjene. Modellen definerer også hvem som kan lage og endre regelverket og hvilken prosess dette foregår via.

Det finnes mange ulike typer forvaltningsmodeller. I den ene enden av spekteret finner vi registreringsenheter som er forankret i offentlig sektor; for noen av disse er regelverket satt i lov eller forskrift. Fordelene med disse er at de er stabile og samsvarer med eksisterende juridiske og statlige strukturer på en klar og veldefinert måte. Men de komplekse prosedyrene som er påkrevd for offentlige organer, særlig ved endring av lover eller forskrifter, kan gjøre det utfordrende å ivareta behovet for stor fleksibilitet og omstillingevne som følger av at internett er i stadig endring.

I den andre enden av spekteret finner vi registreringsenheter som tilhører privat sektor. De fleste av disse utvikler regelverket sitt gjennom konsultasjoner med samfunnet som bruker toppdomenet. Regelverket håndheves gjennom bruk av privatrettslige kontrakter. Dette åpner for større fleksibilitet og effektivitet, men selv om disse registreringsenhetene tradisjonelt har drevet på en ansvarlig måte til beste for samfunnet, diskuteres det iblant hvordan man skal sikre at dette også vil skje i fremtiden.

Forvaltningsmodellen for de norske toppdomenene tar sikte på å legge seg midt mellom disse ytterpunktene. Den kombinerer et regelverk fastsatt av registreringsenheten i samråd med det norske samfunnet, med et overordnet rammeverk fastsatt av de norske myndighetene i forskrifts form. Selve registreringsenheten er etablert i privat sektor, men eies av staten. Denne modellen ble formalisert i 2003 ved etableringen av domeneforskriften, utstedt med hjemmel i lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven), og er en videreføring av den praksisen som ble etablert etter at UNINETT overtok som registreringsenhet for .no-domenet i 1987.

Forvaltningsmodellen gjelder for alle de tre norske toppdomenene, men da det ikke er åpnet for registrering under .sj og .bv er den foreløpig bare implementert for .no.

Den norske forvaltningsmodellen opererer med tre separate funksjoner som samvirker med hverandre:

Dette er en prinsipiell tredeling av roller som også brukes i andre sammenhenger, systemet med parlament, regjering og domstol er kanskje en av de mer kjente tredelingene.

Forvaltningsmodellen for .no

Den prinsipielle tredelingen i operativ-, rammeverks- og tilsynsfunksjon kan foregå på flere nivå. Forvaltningsmodellen for .no-domenet har to nivåer. Disse er bundet sammen av en enhet som på samme tid utfører både en rammeverksfunksjon og en operativ funksjon.

➊	Rammeverksfunksjon: Norske myndigheter Her settes det overordnede rammeverket for administrasjonen av alle norske toppdomener. Typiske ting som dekkes her er hvilke krav som settes til prosessen som brukes for å utarbeide regelverket for et toppdomene, hvilke minimumskrav som stilles til en registreringsenhet ved administrasjonen av et toppdomene og hva som er konsekvensene dersom registreringsenheten ikke oppfyller disse kravene. Denne funksjonen ligger hovedsaklig hos Samferdselsdepartementet, som setter rammeverket i form av en domeneforskrift. I tillegg vil alminnelig norsk lov, implementerte EU-direktiv og eventuelle internasjonale standarder Norge har forpliktet seg til å følge kunne sette rammer ut over det som gis av departementet.
➋	Tilsynsfunksjon: Stortinget Når lover lages finnes det prosedyrer som skal sikre at de er laget gjennom en korrekt prosess og er i tråd med eksisterende lovverk. Stortinget vedtar lovene. Forskrifter lages deretter knyttet til hver enkelt lov. Dette betyr at det i prinsippet er Stortinget som innehar den overordnede tilsynsfunksjonen i forhold til Domeneforskriften (og andre relevante lover som er del av det overordnede rammeverket).
➌	Operativ funksjon og rammeverksfunksjon: Det lokale internettsamfunnet Dette er samfunnet som .no-domenet skal tjene. Etterhvert som bruken av internett i Norge har vokst så er dette i praksis hele det norske samfunnet. Det er internettsamfunnet som er ansvarlig for å utarbeide regelverket for .no innenfor det overordnede rammeverket. Det er dermed en operativ funksjon i forhold til den venstre trekanten, samtidig som det er en rammeverksfunksjon for den høyre trekanten siden det lager regelverket som registreringsenheten registrerer domenenavn etter. Siden det norske internettsamfunnet ikke er en juridisk enhet så ligger denne oppgaven formelt sett hos registreringsenheten for .no-domenet, da det er denne organisasjonen som er rettslig ansvarlig for det regelverket som blir utarbeidet. Det overordnede rammeverket (Domeneforskriften) krever at det skal innhentes innspill fra myndighetene og brukerenes representanter før regelverket endres. I praksis implementeres dette ved at registreringsenheten fungerer som et sekretariat og utarbeider forslag til endringer i regelverket, som så legges frem for internettsamfunnet for tilbakemeldinger. Et rådgivende organ (Norpol) med representanter for næringslivet, myndighetene, forbrukermyndighetene, internettaktører og andre berørte parter er med på å sikre at regelverket til enhver tid er best mulig tilpasset internettsamfunnets behov. I tillegg avholdes offentlige høringer før alle større endringer i regelverket.
➍	Tilsynsfunksjon: Post- og teletilsynet Denne funksjonen utføres av Post- og teletilsynet (PT) ved at de fører tilsyn med at regelverket for .no-domenet utarbeides etter de prosessene som rammeverket setter. I tillegg kontrollerer de at registreringsenheten opererer innenfor begge rammeverkene som gjelder for den; domeneforskriften og regelverket for .no-domenet. I tillegg har det blitt opprettet en domeneklagenemnd hvor man kan klage hvis registreringsenheten i sin behandling av enkeltsaker bryter med regelverket for .no. Domeneklagenemnda håndterer også konflikter mellom abonnenter og tredjeparter som mener at deres rettigheter er overtrådt, men denne oppgaven er ikke del av tilsynsfunksjonen nemnda har i forhold til forvaltningen av .no-domenet. PT har også en overordnet tilsynsrolle som medfører at de har ansvaret for å kontrollere at Domeneklagenemnda følger de samme rammeverkene som registreringsenheten.
➎	Operativ funksjon: Norid Denne funksjonen har som oppgave å administrere .no-domenet innenfor de gjeldende rammene. De viktigste oppgavene for den operative funksjonen er søknadsbehandling og drift av .no-sonen. Funksjonen utføres av registreringsenheten for .no-domenet, Norid. Norid følger et prinsipp om å kun utføre kjerneoppgaver. Oppgaver som ikke må utføres sentralt settes ut til konkurranse blant registrarer som konkurrerer med hverandre om å tilby best mulig tjenester til søkerene. En registrar er en virksomhet som har avtale med Norid om å tilby tjenester knyttet til registrering og oppfølging av domenenavn. Registraren opptrer som mellomledd mellom søkeren og Norid.

Konsekvenser av den norske modellen

Den norske modellen tar sikte på å ivareta det beste av begge verdener. Myndighetenes involvering er begrenset til å fastsette de overordnede rammene og utføre tilsyn med at de følges. Slik sikrer de at tjenesten drives til beste for samfunnet også i fremtiden. Samtidig beholder modellen prinsippet om selvregulering, som er grunnlaget for den eksplosive fremveksten av Internett.

I tråd med prinsippet om selvregulering så er det de som har interesser knyttet til tjenesten - domeneabonnenter, registrarer, folk som bruker domenenavnsystemet til å sende e-post eller slå opp en nettside osv. - som fastsetter reglene. På tilsvarende måte som for andre områder, regulerer markedsmekanismene til en viss grad både pris og regelverk. Dersom registrering av et domene under .no blir for dyrt eller regelverket blir for komplisert, vil toppdomenet ganske enkelt ikke bli brukt.

Måten registreringsenheten er organisert på kan også betraktes som et forsøk på å kombinere det beste fra offentlig og privat sektor. Selv om dette valget er historisk begrunnet, har det en rekke fordeler at registreringsenheten på den ene siden er organisert som et non-profit aksjeselskap og på den andre siden er statlig eid. Ved at den er privatrettslig organisert kan den drive effektivt, fleksibelt og med lave kostnader. Samtidig eies den av staten og har dermed den nødvendige nøytralitet og stabilitet i eierforholdet. En registreringsenhet med én fot i privat sektor og én fot i offentlig sektor har også et godt utgangspunkt for å forstå begges interesser, noe som er nyttig når det skal etableres et regelverk til beste for hele samfunnet.

Et av de tydeligste eksemplene på fordelene med den valgte forvaltningsmodellen er prosessen for utvikling av regelverket. Selv om regelverket endres må det alltid oppfylle de grunnleggende prinsippene om blant annet åpenhet og ikke-diskriminering som er fastsatt i domeneforskriften. De grunnleggende prinsippene er helt bevisst satt i en forskrift slik at de ikke enkelt kan fjernes. For .no-domenet er selve regelverket imidlertid en privatrettslig kontrakt. Dette innebærer at det mye lettere kan tilpasses utviklingen av samfunnets behov enn hva som hadde vært mulig hvis det også hadde blitt fastsatt i forskrifts form.

Som alle kompromisser lider forvaltningsmodellen av å være kompleks og noe vanskelig å forstå. Men på tross av sin kompleksitet, er modellen et eksempel på et svært vellykket partnerskap mellom privat og offentlig sektor.

2. Internasjonale rammeverk

Da UNINETT ble etablert som registreringsenhet for de norske toppdomenene, ble dette gjort etter avtale med IANA (Internet Assigned Numbers Authority) ved Jon Postel, som drev IANA på dette tidspunktet. IANA hadde opprinnelig det internasjonale ansvaret for å koordinere forvaltningen av verdens toppdomener, en funksjon som delvis ble overført til ICANN (The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers) i 1998.

Rammevilkårene for nasjonale registreringsenheter ble dokumentert av Jon Postel i RFC1591 i 1994. Sammen med den uformelle aksepten av UNINETT som norsk registreringsenhet i 1987, utgjør denne avtalen det faktiske og rettslige grunnlaget for Norids administrasjon av de norske toppdomenene. Norid er dermed organisert etter privatrettslige regler og driver sin virksomhet med hjemmel i privatrettslige avtaler.

Etter hvert som Internett har blitt viktigere har forskjellige lands myndigheter ønsket å formalisere forholdet mellom ICANN, registreringsenhetene for de nasjonale toppdomenene og de respektive lands myndigheter. Et rådgivende organ for ICANN med representanter for myndighetene i flere land, Government Advisory Comittee (GAC) har utarbeidet en modell for disse relasjonene. Etter GAC-modellen skal forholdet mellom hver av disse tre aktørene reguleres gjennom skriftlig kommunikasjon eller avtaler.

Forholdet mellom Norid og norske myndigheter reguleres gjennom den norske domeneforskriften, som beskrevet i kapittelet om forvaltningsmodellen. Forholdet mellom norske myndigheter og ICANN er i dag ikke regulert av noe avtaleverk. Når det gjelder forholdet mellom Norid og ICANN så har ICANN søkt en mer formell beskrivelse av dette enn den som er angitt i RFC1591. Ettersom ingen registreringsenheter er like, har ICANN valgt å åpne for flere alternativer. Noen registreringsenheter krever en formell kontrakt, mens det for andre ikke er mulig å inngå en kontrakt med et privat amerikansk selskap. ICANNs nåværende løsning er derfor å tilby både formelle avtaler og en mer uformell utveksling av brev, avhengig av den enkelte registreringsenhetens preferanser.

Norid utvekslet brev med ICANN vedrørende .no-domenet i juli 2006. Disse brevene fungerer ikke som en erstatning for RFC1591 som overenskomst, men utdyper den nåværende rollefordeling mellom Norid og ICANN og dokumenterer en felles forståelse av rollene. Begge brevene bekrefter at de fleste problemstillingene knyttet til et toppdomene er av lokal karakter og bør behandles av det lokale internettsamfunnet. Unntaket er når det kan slås fast at problemstillingene har globalt omfang og må avklares innenfor et internasjonalt rammeverk. Norid og norske myndigheter representert ved PT betrakter dette som et av de viktigste prinsippene i forholdet til ICANN.

3. Andre faktorer som påvirker registreringsenheten

I tillegg til de formelle rammene er det en del andre faktorer som også påvirker driften av registreringsenheten for et toppdomene. Organisasjonen IETF utarbeider tekniske standarder og forslag til tekniske løsningsmetoder på en rekke områder som ligger i kjernen for registreringsenhetens virksomhet (DNS, Whois og andre protokoller). Den europeiske organisasjonen CENTR (Council of European National Top-level domain Registries) har utarbeidet retningslinjer for god praksis for registreringsenheter. Norid var blant de aller første registreringsenhetene i Europa som forpliktet seg til å harmonisere sin praksis til disse retningslinjene.

I tillegg er administrasjonen av et toppdomene en teknisk krevende oppgave. Både drift og utvikling av registreringstjenesten, og spesielt vedlikehold av den tekniske infrastrukturen (DNS og registreringsdatabase) må utføres på en teknisk forsvarlig måte. Selv mindre feil i DNS vil kunne få omfattende økonomiske og kvalitetsmessige konsekvenser. Uten DNS fungerer ikke Internett. Registreringsenheten må derfor ha en nær tilknytning til tekniske fagmiljøer og god tilgang på teknisk fagpersonell.

4. Domeneforskriften i korte trekk

I hovedsak er den norske domeneforskriften en kodifisering av den eksisterende praksisen som registreringsenheten hadde etablert i forståelse med myndighetene og internettsamfunnet gjennom 16 års drift. Hovedpunktene i forskriften er beskrevet under.

Regelverk

Det settes noen minimumskrav til regelverket: det skal sikre kostnadseffektivitet og høy teknisk kvalitet, være ikke-diskriminerende, ivareta åpenhet og forutberegnelighet, ivareta interessene til internettbrukere og nasjonale interesser og ta hensyn til internasjonal utvikling på internettområdet.

Det er registreringsenheten som formelt skal fastsette regler for tildeling av domenenavn, men før reglene vedtas eller vesentlige endringer gjennomføres skal det innhentes synspunkter fra brukernes representanter og myndighetene (som begge er en del av internettsamfunnet i Norge). Post- og teletilsynet skal informeres om alle endringer.

Egenerklæring

Søkeren må innestå for at navnet som søkes ikke strider mot regelverket, tredjeparts rettigheter eller norsk rett. Det kreves også at søkeren bekrefter at navnet ikke uberettiget gir inntrykk av å angå offentlig forvaltning eller myndighetsutøvelse, og at søkeren samtykker i at tvister skal kunne behandles av en domeneklagenemnd.

Registrarordningen

Registreringsordningen skal ha en registreringsenhet som utfører basistjenestene, samt en rekke registrarer. Registrarene skal opptre som et mellomledd mellom søker og registreringsenhet og konkurrerer om å tilby en best mulig tjeneste.

Praktisk drift

Registreringsenheten skal sørge for nødvendige sikkerhetseksemplarer av alle registreringsdata. I tillegg skal registreringsdataene kun brukes i forbindelse med registrering og opprettholdelse av domenenavn.

Klageordninger

Registreringsenheten pålegges å etablere en domeneklagenemnd som kan behandle klager på registreringsenhetens behandling av søknader og klager på at et registrert navn strider mot tredjeparts rettigheter, norsk rett eller gir inntrykk av å angå offentlig forvaltning eller myndighetsutøvelse.

Tilsyn og avvikling

Forskriften fastslår at Post- og teletilsynet er ansvarlig for å føre tilsyn med at bestemmelsene i forskriften overholdes, og kan komme med påbud overfor registreringsenheten dersom denne bryter bestemmelsene. Det er også Post- og teletilsynet som har ansvaret for å overta registrerte data fra registreringsenheten dersom denne avvikles uten at en ny enhet er klar for å overta virksomheten.