Hvordan endres regelverket for .no?

Uavhengig av hvilket regelverk som velges for et toppdomene, må det i blant oppdateres og justeres. Dette dokumentet beskriver prosessen for utvikling og endring av regelverket for .no.

Kortversjon av hvordan du kan foreslå en endring i regelverket

Formålet med regelverket for .no-domenet er å sikre at administrasjon og tildeling av domenenavn skjer i samsvar med det norske internettsamfunnets interesser. Som en følge av at internettbruken i Norge har vokst, innebærer dette i realiteten hele det norske samfunnet.

For å sikre at regelverket ivaretar samfunnets interesser, er det vedtatt en norsk domeneforskrift med hjemmel i ekomloven. Forskriften fastsetter visse grunnleggende krav som regelverket må oppfylle: Det må være offentlig tilgjengelig, sikre kostnadseffektivitet og høy teknisk kvalitet, være ikke-diskriminerende, ivareta åpenhet og forutberegnelighet, ivareta internettbrukernes interesser, ivareta nasjonale interesser, og ta hensyn til den internasjonale utviklingen på internettområdet.

Utforming av detaljer i regelverket, for eksempel hvor mange domenenavn en enkelt domeneabonnent kan ha, er overlatt til det norske internettsamfunnet, forutsatt at det endelige resultatet ikke bryter med de grunnleggende prinsippene i domeneforskriften. Ettersom det norske internettsamfunnet ikke er en juridisk person, er oppgaven med å definere et regelverk som balanserer de forskjellige kravene i forskriften formelt plassert hos Norid som registreringsenheten for .no. Norid er juridisk ansvarlig for regelverket og står til ansvar overfor myndighetene hvis forskriften ikke følges.

Prosedyren for endring av regelverket for .no

Regelverket for .no kan endres på hvilken som helst måte som registreringsenheten og det norske internettsamfunnet finner hensiktsmessig, så lenge prosessen oppfyller kravet i forskriften om at "før vedtakelse og vesentlig endring av tildelingsreglene skal det innhentes synspunkter fra brukernes representanter og myndighetene". Post- og teletilsynet (PT) fører tilsyn med at endringsprosessen oppfyller kravene i domeneforskriften.

Den gjeldende endringsprosessen for regelverket er beskrevet nedenfor.

1. Avdekke et behov for endring

Det første trinnet er å avdekke at det er et behov for å endre reglene. Det finnes mange forskjellige regelverksmodeller, og alle har sine fordeler og ulemper. Hvilken modell som velges for et toppdomene er avhengig av hvilke kriterier det lokale internettsamfunnet til enhver tid legger vekt på. Etter hvert som behovene til det lokale internettsamfunnet endrer seg, må også regelverket endres. I tillegg kan det være nødvendig å justere regelverket for å åpne opp for nye muligheter skapt av ny teknologi.

Norid bruker forskjellige metoder for å avdekke om det er nødvendig å endre regelverket:

• Generelle forespørsler om endring
  Disse kan komme via Norids ordinære kontaktpunkter (e-postadresse eller postadresse). I tillegg har Norid etablert en åpen e-postliste for alle som ønsker å diskutere regelverket.

  Forespørsler om endring kan komme fra alle som er interessert i regelverket. Enkelte aktører har mye med regelverket og gjøre og vil derfor ha større mulighet for å avdekke behov for endringer. Blant disse finner vi domeneklagenemnda, som bruker regelverket i sitt virke, PT, som fører tilsyn med registreringsenheten og regelverket og Samferdselsdepartementet, som er ansvarlig for domeneforskriften.

• Forespørsler fra det rådgivende organet for .no, Norpol
  Norpol har representanter fra privat sektor, myndigheter, internettbransjen, forbrukermyndigheter og andre relevante interessegrupper.

• Undersøkelser
  Vi gjennomfører spørreundersøkelser for å måle i hvor stor grad befolkningen er enig eller uenig i visse regler i regelverket.

• Overvåking av praksis
  Som registreringsenhet har Norid en unik mulighet til å se hvordan regelverket fungerer i praksis. Som en følge av dette kan vi avdekke at enkelte regler må endres fordi de har vist seg å være svært vanskelige å iverksette, vanskelige å håndheve i ettertid, er formulert på en måte som fører til misforståelser, ikke er i samsvar med andre deler av regelverket osv.

Hvis Norid mottar tilstrekkelig med signaler gjennom én eller flere av disse kanalene til å kunne anta at det foreligger et reelt behov for endring, går prosessen inn i fase 2. Hva som regnes som tilstrekkelig vil avhenge av hvor omfattende den foreslåtte endringen er.

Det gjelder ett unntak fra dette, og det er hvis den foreslåtte endringen allerede har vært behandlet i en tidligere endringsprosess. Da vil Norid undersøke konklusjonen fra den forrige prosessen før vi avgjør om spørsmålet skal vurderes på nytt. For at en ny prosess skal settes i gang, bør signalene indikere at behovene til samfunnet har endret seg siden forrige gang problemstillingen ble analysert. For eksempel vil det at noen legger frem argumentene sine på nytt fordi de ikke var enig i resultatet av den forrige prosessen ikke alene medføre at prosessen igangsettes en gang til. I tillegg vil avgjørelsen om hvorvidt spørsmålet skal tas opp til ny behandling bli påvirket av hvor omfattende den foregående prosessen var. Hvis det ble gjennomført en formell høring, vil konklusjonen tillegges større vekt enn om den var basert på et begrenset antall innspill.

Hvis Norid vurderer det slik at situasjonen har endret seg siden forrige gang problemstillingen ble tatt opp, og det er kommet tilstrekkelig med signaler om at det er behov for en endring, går prosessen inn i fase 2. Hvis ikke, vil konklusjonen fra den tidligere prosessen bli stående.

2. Analyse av den foreslåtte endringen og forslag til løsninger

Dersom det antas at det er et behov for endring, er neste steg å analysere problemstillingen og utarbeide ett eller flere forslag til løsninger. Norid fungerer som sekretariat i denne prosessen. Vi forsøker først å identifisere hva som er det bakenforliggende behovet eller problemet som det er meningen at endringen skal dekke eller løse. Relevant bakgrunnsmateriale blir innhentet før saken analyseres, og mulige løsninger utredes. Enkelte regelverksendringer er irreversible. Det er for eksempel mye lettere å liberalisere et strengt regelverk enn å stramme inn igjen på et som er liberalt. Konsekvensene av de enkelte løsningsforslagene må derfor kartlegges nøye.

Løsningsforslaget varierer avhengig av omfanget på de foreslåtte endringene, fra et uformelt diskusjonsdokument opp til en formell analyse som grunnlag for en offentlig høring.

3. Innhente synspunkter fra det norske internettsamfunnet

Domeneforskriften spesifiserer at det skal innhentes synspunkter fra brukernes representanter og myndighetene før det skjer en vesentlig endring av tildelingsreglene.

Hvis den foreslåtte endringen ikke er stor nok til å betraktes som vesentlig, utelates dette trinnet, og prosessen går videre til neste fase. Eksempler på slike endringer er omformulering av et avsnitt for å gjøre innholdet lettere å forstå, mindre endringer av registrerings- eller årsavgift for domener osv.

Hvis endringen vurderes som vesentlig, vil forslaget bli lagt framfor innspill fra det norske internettsamfunnet (som både brukernes representanter og myndighetene er en del av). Siden enkelte endringer av regelverket er irreversible, er det svært viktig å få bekreftet at det finnes et reelt behov for endring, og at internettsamfunnet forstår og aksepterer konsekvensene av den endringen de velger.

Den faktiske metoden som benyttes for å innhente synspunkter fra samfunnet vil variere avhengig av omfang og type endring. Jo mer vesentlig endringen er, eller jo flere personer som blir berørt av den, desto mer omfattende må prosessen for å innhente innspill være. Som et minimum legges forslaget fram for Norpol for råd og innspill. Den andre ytterligheten er å gjennomføre en offentlig høring der alle interesserte parter kan delta. Eksemplene nedenfor gir en pekepinn for hvor omfattende prosesser som benyttes for å innhente kommentarer for ulike typer endringer.

Eksempler:

Endringsforslag hvor det bare ble innhentet synspunkter fra Norpol:

• Alle endringer som gjelder å legge til eller fjerne domenenavn på listen over forbudte og reserverte domenenavn (regelverkets vedlegg A). Et typisk eksempel er når to kommuner slås sammen eller en kommune får et nytt navn. Prosessen for slike endringer følger de generelle prinsippene som er beskrevet i dette dokumentet, se "Retningslinjer for endring av vedlegg A" for detaljert beskrivelse.
• Endringer som tillater nye organisasjoner å registrere domenenavn under .no (regelverkets vedlegg E). Et eksempel på dette er når det ble gjort et unntak for ambassader slik at de fikk anledning til å registrere domenenavn selv om de har en formell organisasjonsform som vanligvis ikke har anledning til å søke om registrering.

Endringsforslag hvor synspunkter hovedsakelig ble innhentet fra Norpol, men hvor det også ble innhentet synspunkter fra enkelte andre:

• Innføring av domenenavn med nasjonale tegn.
  Denne saken var såpass teknisk komplisert at det var vanskelig for offentligheten å gi kommentarer til detaljene. Selv om det ble åpnet for generelle innspill fra publikum kom det svært få kommentarer, og Norpols råd ble derfor brukt som utgangspunkt for å anta hva samfunnet ønsket.
• Evaluering av registrarmodellen.
  Norpols råd ble brukt som grunnlag for noen mindre justeringer av registrarmodellen. De reviderte registrarkontraktene ble så diskutert med et utvalg av registrarene før revisjonen ble gjennomført.
• Evaluering av beslutningen om å ha en kvoteregulert regelverk for .no.
  Synspunkter ble først innhentet fra samfunnet via to spørreundersøkelser, før Norid ba om Norpols råd basert på informasjonen fra undersøkelsene.

Endringsforslag hvor synspunkter først ble innhentet fra Norpol og så fra hele samfunnet:

• Liberalisering av regelverket i 2001.
  Etter at Norpol hadde gitt sine råd, ble det gjennomført en offentlig høring, i tillegg til at flere interessegrupper ble kontaktet direkte og bedt om å gi innspill.
• Spørsmålet om hvorvidt geografiske domenenavn burde administreres av Norid eller den enkelte kommune.
  Etter at Norpol hadde gitt sine råd, ble det gjennomført en offentlig høring, og den enkelte kommunene ble eksplisitt invitert til å gi innspill.
• Innføring og evaluering av regelverk og prosedyrer for domeneklagenemnda.
  Etter at Norpol hadde gitt sine råd, ble det gjennomført offentlige høringer i regi av Post- og teletilsynet. Flere interessegrupper fikk direkte henvendelse om å komme med innspill.

4. Vedta en eventuell endring

Etter at Norid har mottatt alle innspillene, må disse oppsummeres og analyseres samlet. I mindre omfattende saker gjøres dette av Norid selv, mens det ofte brukes en ekstern konsulent når det er snakk om en offentlig høring.

Til slutt avgjør Norid, som ansvarlig for regelverket, om det skal endres og hvilke endringer som i så fall skal gjennomføres. Når denne avgjørelsen tas, gjør Norid sitt ytterste for å balansere interessene til de ulike gruppene slik at regelverket i størst mulig grad tar hensyn til alle, samtidig som det fyller kravene i domeneforskriften.

Når en løsning er valgt blir det utarbeidet et revidert regelverk.

5. Informere om endringen

Når en endring er valgt, skal Norid informere om endringen og iverksette denne.

Informasjon om en planlagt endring skal offentliggjøres før endringen iverksettes. Det gjøres unntak fra denne regelen hvis en endring må iverksettes umiddelbart, for eksempel i en krisesituasjon, eller når den planlagte endringen kan utnyttes i tidsrommet før den kan iverksettes. For eksempel kan informasjon om at et domenenavn skal legges til listen over forbudte domenenavn medføre at noen registrerer navnet før forbudet trer i kraft. I slike tilfeller offentliggjøres informasjon om endringen samtidig som endringen trer i kraft.

Tidsrommet fra endringen offentliggjøres til den trer i kraft vil variere avhengig av hvor omfattende endringen er. Jo mer vesentlig endringen er og jo flere personer som blir berørt, desto mer tid får samfunnet til å forberede seg på endringen. Dette tidsrommet har så langt variert fra en uke opp til et par måneder.

Hvor store ressurser som brukes for å varsle om endringen vil også avhenge av hvor omfattende den er. Som et minimum får Norids registrarer og Norpol et varsel om endringen, i tillegg til at informasjon blir lagt ut på Norids hjemmeside. Ved større endringer sendes også varsel om endringen til den åpne diskusjonslisten for regelverksspørsmål, det sendes ut pressemeldinger, og endringen annonseres i de største avisene.

Det er et krav i domeneforskriften at Post- og teletilsynet alltid skal informeres om alle endringer av regelverket. PT fører tilsyn med at endringene ikke bryter med domeneforskriften. Det er Post- og teletilsynets ansvar å holde Samferdselsdepartementet underrettet.

6. Iverksette endringen

Norid må først avgjøre hvordan regelverksendringen skal implementeres i registreringssystemet. Etter at dette er bestemt, brukes en overgangsprosess for å håndtere innføringen av endringen i regelverket. Denne prosessen kan være svært enkel eller relativt kompleks avhengig av hvilken type endring som skal gjennomføres. Hvis endringen er slik at den krever en mer kompleks overgangsprosess, er ofte spørsmålet om prosess blitt lagt fram for høring sammen med selve endringsforslaget.

Eksempler på vanlige overgangsprosesser:

Fortrinnsrett i en periode
Dette innebærer at det defineres en periode der søkere kan dokumentere rettighetene til et navn for å kunne registrere det tilsvarende domenenavnet før andre søkere får sjansen til å registrere det. Ved utløpet av en slik periode, blir det så en generell overgang til nytt regelverk, enten ved en først-til-mølla-mekanisme eller ved loddtrekning.

Ett av problemene med denne metoden er at det kan være mange parter som har rett til et navn. For eksempel kan det være flere som har forskjellige typer varemerker basert på det samme ordet, mens det bare er én som kan registrere det tilsvarende domenenavnet. Siden Norid som registreringsenhet verken har mandat eller kompetanse til å vurdere hvilken søker som har mest rett til et navn, vil en overgang der man skal ta hensyn til fortrinnsrett kreve at en nøytral tredjepart gjør slike vurderinger.

I et samfunnsøkonomisk perspektiv vil en forhåndsevaluering av rettigheter i forbindelse med søknadene være tidkrevende og innebære en betydelig kostnad for alle søkere. Alternativet er å håndtere konflikter der noen føler at andre har krenket deres rettigheter etter navnet er registrert, enten ved hjelp av domeneklagenemnda eller rettsapparatet. Ettersom det er relativt få konflikter sammenlignet med antall domenenavn som registreres, har det norske internettsamfunnet foretrukket å ikke ha en periode med fortrinnsrett under noen av de større endringene av regelverket som er blitt iverksatt så langt.

Først-til-mølla
Dato og tidspunkt for overgang til nytt regelverk fastsettes. Når det nye regelverket trer i kraft, sendes søknader inn og behandles i samsvar med de nye reglene. Søknadene behandles i den rekkefølgen de ankommer registreringsenheten.

Denne metoden benyttes ofte for endringer som åpner for nye grupper av søkere. Den ble for eksempel brukt når ambassader fikk anledning til å registrere domenenavn. Den er også blitt brukt når det er blitt åpnet for registrering av domenenavn som tidligere ikke var tillatt. Når registreringen av generelle domenenavn ble tillatt i 2000, skjedde dette etter prinsippet om førstemann til mølla.

Når regelverket endres i en mer restriktiv retning, brukes ofte deler av prinsippet om førstemann til mølla ved innføring av endringen. Et tidspunkt fastsettes for innføring av restriksjonene, og den nye regelverket trer i kraft fra det angitte tidspunktet.

Loddtrekning
Ved denne typen overgang åpnes det for mottak av søknader under det nye regelverket i en begrenset periode. Disse lagres uten at det foretas noen registrering. Ved utløpet av perioden stenges det for mottak av søknader, samtidig som duplikater fjernes. Deretter foretas det en loddtrekning som avgjør rekkefølgen for behandling av søknader om samme navn. Når trekningen er gjennomført og alle søknadene er behandlet, åpnes systemet for ordinært mottak av søknader etter nytt regelverk.

Denne metoden ble brukt ved begge de store endringene av regelverket som er gjennomført så langt. Den har flere fordeler:

• Overgangsperioden gir Norid anledning til å kontrollere søknadene for formelle feil og gi tilbakemelding til registraren hvis en søknad forkastes. Registraren har dermed mulighet til å sende inn en korrigert søknad før utløpet av overgangsperioden, noe som resulterer i færre avslåtte søknader på grunn av mindre feil.
• Fjerning av duplikatsøknader betyr at en søker ikke vil ha anledning til å bedre sine sjanser ved å levere flere søknader om samme navn. Dermed vil det heller ikke ha noen hensikt for en søker å belaste flere registrarer med samme søknad.
• Tidspunktet for innsending av søknaden har ingen betydning så lenge det skjer i overgangsperioden. Det innebærer at søkeren ikke rammes dersom det inntreffer midlertidige tekniske problemer, som for eksempel at registrarens e-postserver svikter.
• Registrarens fysiske avstand fra Norids servere spiller ingen rolle, og det er ikke noe skille på registrarer med egen e-postserver og registrarer som leier slike tjenester av andre.
• Norids systemer får en mer jevn belastning en ved en overgang basert på først-til-mølla-prinsippet. Det er dermed mindre risiko for at systemet skal bli overbelastet.

Ulempen med denne metoden er at innføringen vil ta noe lenger tid enn ved en overgang basert på først-til-mølla. Av denne grunn brukes loddtrekning bare ved større endringer. Både ved loddtrekning og ved først-til-mølla vil man måtte regne med noen tvister. Disse behandles i dag av domeneklagenemnda etter at domenenavnet er registrert.

Regelverksendringer som er unntatt fra denne prosessen

Det finnes enkelte faktorer som kan resultere i en endring av regelverket for .no uten bruk av hele denne prosessen. Dette er typisk eksterne faktorer hvor synspunkter fra samfunnet ikke ville ha gjort noen forskjell for resultatet. Slike tilfeller er oppgitt nedenfor:

• Lover og forskrifter
  Den viktigste her er domeneforskriften. Denne forskriften fungerer som et overordnet rammeverk for hele registreringsordningen, og den endringsprosedyren som beskrives i dette dokumentet gjelder bare endringer som oppfyller kravene som er fastsatt i rammeverket. Hvis det er behov for å endre regelverket på en måte som innebærer brudd på forskriften, må dette tas opp med Samferdselsdepartementet eller Post- og teletilsynet som tilsynsorgan. Departementet er ansvarlig for domeneforskriften, og det er dermed de som må avgjøre om forskriften skal endres. I tillegg til domeneforskriften, kan også regelverket bli berørt av norsk lovverk generelt, EU-direktiv som implementeres, og av internasjonale standarder som Norge har forpliktet seg til å overholde.

• Tekniske standarder
  Administrasjonen av .no-domenet er en teknisk krevende oppgave. Både drift og videreutvikling av registreringstjenesten, og særlig vedlikehold av den tekniske infrastrukturen (DNS og registerenhetens database), må gjennomføres på en teknisk korrekt måte. Det er visse tekniske standarder som må overholdes hvis Internett skal fungere. Disse tekniske standardene – med IETF som det viktigste standardiseringsorganet – kan ha innvirkning på regelverket.

• Force majeure
  Det kan oppstå situasjoner hvor Norid må foreta en kriseendring av regelverket for å ivareta systemets stabilitet og sikkerhet.

Selv om dette er endringer som er unntatt fra den generelle prosessen for endring av regelverket, vil det vesentlige av prosedyren likevel bli fulgt. Det viktigste unntaket er innhenting av innspill fra det norske internettsamfunnet (fase 3) som i enkelte tilfeller utelates fordi det ikke vil ha innvirkning på resultatet. Norid og regelverket for .no må for eksempel følge norsk lovverk, uansett hva internettsamfunnet måtte mene om de ulike lovene. I andre tilfeller kan synspunkter innhentes etter at endringen har blitt innført. I en force majeure-situasjon vil for eksempel Norid først iverksette kriseendringen og så innhente innspill og eventuelt justere endringen for å sikre at den har støtte i internettsamfunnet.

Det er viktig å være klar over at prosedyren som er beskrevet i dette dokumentet bare gjelder regelverket for .no med vedlegg (A - J). Den praktiske implementasjonen av regelverket i Norids systemer og vedlikehold av annen relevant dokumentasjon, som for eksempel kontrakter med registrarer, søkere og tjenesteleverandører, søknadsskjema, veiledninger osv., er en del av Norids daglige arbeid som registreringsenhet og skjer i samsvar med Norids interne prosedyrer.