Evaluering av ordningen med kvoteregulering

På bakgrunn av signaler fra en rekke aktører om at kvoten på 20 domenenavn per abonnent ikke dekker behovet, satte Norid høsten 2010 i gang en ny evaluering av ordningen. I denne analysen gir vi bakgrunn for kvoteordningen og gjennomgår hvilke effekter ordningen gir, videre drøftes mulige måter å endre ordningen på, og til slutt presenteres ulike interessegruppers synspunkter på kvoteordningen.

Innhold

  1. Innledning
  2. Effekter av kvoten
  3. Mulige løsninger
  4. Hva mener samfunnet?
  5. Konklusjon
  6. Referanser

1. Innledning

Hovedprinsippene for dagens regelverk ble vedtatt i 2001 etter en bred, offentlig høring, der alle berørte grupper fikk mulighet til å si sin mening. Norid, som driver .no-domenet, har ansvaret for å utvikle regelverket etter brukernes ønsker og innenfor rammene av domeneforskriften1. Regelverket kan endres hvis behovene i samfunnet endrer seg2, forutsatt at det foreligger klare signaler om at behovet er der. Dette er spesielt viktig i spørsmål der ulike grupper i samfunnet har ulike behov, siden en endring da kan være til ulempe for én eller flere grupper.

Kvoteordningen er ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel som blant annet skal begrense domenehamstring, slik at også nye søkere har tilgang til gode domenenavn. Ulempen er at ordningen også begrenser søkere som har et reelt behov for flere enn 20 domenenavn. Ordningen ble sist evaluert i 20063. Etter flere henvendelser fra aktører med et legitimt behov for mer enn 20 domenenavn, ble en ny evaluering startet høsten 2010.

2. Effekter av kvoten

2.1 Mindre domenespekulasjon og hamstring

Domenespekulasjon kan ta flere former, men kjennetegnes av at enkeltaktører samler seg store porteføljer av domenenavn i håp om å tjene penger på domenemarkedet. De fleste prøver å selge navnene for en mye høyere pris enn de ble kjøpt for, eller skaffe inntekter ved å parkere dem hos operatører som Sedo4. På slike parkerte domenenavn settes det opp nettsider med reklame og den som har domenet får en liten inntekt hver gang noen klikker på en av annonsene (pay-per-click).

Det har også dukket opp aktører som spesialiserer seg på å snappe opp et domenenavn rett etter at det slettes, såkalt «dropcatching» eller «snapback». Konseptet er å tilby en mulig kjøper å registrere interesse for et domene under utfasing, som aktøren så prøver å snappe opp. Forretningsmodellene er mange. Noen krever at kunden legger inn bud på dette på forhånd, andre holder auksjon blant alle interesserte etter at de har fått tak i domenet, og noen overfører bare domenet til den første som meldte seg.

De store, generiske toppdomenene, blant annet .com og .net, opplever at flertallet av de domenene som sies opp, faktisk ikke blir slettet, men overtatt av en registrar som prøver å auksjonere dem bort. Domener som ikke oppnår høye nok bud blir parkert, forutsatt at reklameinntektene registraren får gjennom dette overstiger årsavgiften til registreringsenheten. Kun hvis trafikken til et domene ikke gir tilstrekkelige inntekter, slettes det og blir åpent tilgjengelig for alle.


Figur 1: Registraren samler opp oppsagte domener5

Samling av store domenenavnporteføljer (hamstring) må ikke nødvendigvis være motivert av spekulasjon. Domenenavn er såpass billig at det ikke er noe særlig økonomisk motivasjon for å slette domener man kanskje ikke ser en bruk for akkurat der og da. Det kan også være aktuelt for en aktør å skaffe seg så mange aktuelle domener innen sin bransje som mulig og peke disse til sin nettside. Så lenge han ikke tar navn andre har rettigheter til, er ikke dette problematisk fra et opphavsrettssynspunkt, men det kan likefullt oppleves som å ha sperret andre ute fra den tilgjengelige «markedsføringsplassen» innen bransjen.

Mens den maksimale lengden på et domenenavn (63 tegn) gjør at det finnes utallige mulige kombinasjoner, så er mengden av gode, korte domenenavn en begrenset ressurs. Til sammen kan domenespekulasjon og annen hamstring skape en kunstig mangel på gode domenenavn. .com er et eksempel på et toppdomene hvor dette fenomenet har vært kjent lenge, og der søkere i stadig større grad må gå til annenhåndsmarkedet og prøve å kjøpe domener fra noen som allerede har registrert dem, i stedet for å søke på vanlig måte6.

I de fleste land er domenespekulasjon eller hamstring ikke forbudt ved lov. Det kan argumenteres med at dette er vanlige markedskrefter i spill, og at disse ikke bør begrenses. Noen toppdomener har til og med sett på dette som et ønsket fenomen og en inntektskilde både for registreringsenhet og registrarer. Hva som er ønskelig for et toppdomene er dermed avhengig av hva samfunnet vektlegger.

I Norge har signalene så langt vært at både domenespekulasjon og annen hamstring av domener bør begrenses. Argumentene har vært at det er ønskelig med en rettferdig fordeling av domenenavn der ikke enkeltaktører kan forsyne seg med mer enn sin andel, og at det bør sikres at også nyetablerte aktører har tilgang på gode domenenavn og ikke tvinges til å gå til annenhåndsmarkedet.

Dette signalet har også blitt bekreftet av rettsystemet i den ene rettssaken som har vært om tvungen sletting av hamstrede domener:

Et domenenavn er en begrenset ressurs hvor innehaver gis eksklusive rettigheter som vil fortrenge bruksmulighetene til andre som vil kunne ha interesser i domenenavnet. Sett fra et samfunnsmessig perspektiv er det ønskelig at disse begrensede ressursene benyttes på en mest mulig effektiv måte som ledd i verdiskapende og reelle aktiviteter, og ikke blir gjenstand for en passiv beslaglegging og opphopning hos spekulanter.
(Trondheim tingrett 20097)

Det eneste effektive virkemiddelet Norid har funnet mot domenespekulasjon og hamstring er kvoteordningen. Domenenavn er såpass billige at det ikke er noen økonomiske sperrer mot hamstring, og andre registreringsenheter i Europa har heller ikke funnet noen andre virkemidler som ser ut til virkelig å begrense fenomenet. Et alternativt virkemiddel kunne ha vært å øke prisen slik at det ble for kostbart å drive hamstring, men dette vil i så fall være i strid med Norids prinsipper om å ha en kosteffektiv tjeneste.

Kvoteordningen medfører antakelig også at abonnentene med jevne mellomrom rydder opp i egen domeneportefølje og sletter de navnene de ikke ønsker, noe som frigjør navn for andre søkere.

En analyse blant en rekke europeiske toppdomener av hvor stor andel av de registrerte domenenavnene som holdes av de ti største domeneabonnentene, viser at kvoten har hatt en helt klar effekt med hensyn til å begrense enkeltabonnenters mulighet til å samle seg store domeneporteføljer under .no.


Figur 2: Prosent av domenenavnene som er registrert av de ti største abonnentene8

Hvis vi ser på hvor mange domenenavn som er til salgs hos en av de største aktørene på annenhåndsmarkedet, Sedo, er det også tydelig at dette markedet er mindre i Norge enn i nabolandene.

Toppdomene Domener til salgs hos Sedo9 Parkerte domener10
.se 24 847 37 836
.dk 10 189 33 463
.no 3 059 1 524

Noe av årsaken til forskjellene kan skyldes at både Sverige og Danmark har ett større befolkningsgrunnlag og et større antall domener generelt under toppdomenet. Det at Sverige har åtte ganger så mange og Danmark mer enn tre ganger så mange domener til salgs som Norge, viser likevel at tiltakene som er satt inn for å begrense spekulasjon under .no har hatt en målbar effekt. Det samme bekreftes av antallet parkerte domenenavn under de tre toppdomenene.

Det at det finnes en konkret grense på hvor mange domenenavn en abonnent kan ha, betyr også at det er mulig for Norid å reagere ved grove brudd på ordningen11.

2.2 Mindre domenepirateri

Det primære forsvaret mot registrering av navn andre har rettigheter til (domenepirateri), er domeneklagenemnda og rettsvesenet. Kvoten støtter opp om dette siden den begrenser hvor mange domenenavn en domenepirat enkelt kan registrere på én gang.

Dette holder volumet av klagesaker på et nivå som nemnda kan håndtere innen rimelig tid, og begrenser kostnadene som domenepirateri påfører både rettighetsinnehavere og selve registreringsordningen.

2.3 Begrense innelåsing av abonnenter

I andre land, for eksempel Nederland, har man hatt problemer med at enkelte registrarer registrerer domenene kunden har bedt om på seg selv. Dette gjør det nesten umulig for kunden å bytte registrar, siden registraren de facto kontrollerer domenet. Det er samtidig lite registreringsenheten eller andre kan gjøre, siden dette ikke er forbudt i henhold til nederlandsk lov så lenge registraren forklarer kunden hva han gjør.

Fenomenet er for så vidt også kjent i Norge i forbindelse med registrering av femsifrede telefonnummer. Innelåsingseffekter av denne typen er ikke heldige for konkurransen blant registrarene. En kvote bidrar til å legge hindringer i veien for en slik forretningsmodell blant norske registrarer.

2.4 Begrense stedfortreder-registreringer

Aktører som av ulike grunner ikke fyller kravene i regelverket, kan prøve å omgå dette ved å bruke andre til å registrere domenenavn for seg. Kvoten legger en viss begrensning på hvor mange domenenavn en slik aktør enkelt kan få tilgang til uten å måtte skaffe seg flere stedfortredere.

2.5 Bidrar til stabilitet

En som abonnerer på et norsk domenenavn, må aktivt fornye domenet hvert år for å beholde det. I 2009 ble 93 prosent av domenene fornyet, noe som er en svært høy andel i forhold til sammenlignbare toppdomener; for eksempel har .uk 69 %, .com 71 % og .se 88 %. Dette viser at domener under .no i større grad enn under andre toppdomener registreres med tanke på langsiktig bruk. Årsaken til dette bruksmønsteret er sammensatt, men kvoteordningen kan være medvirkende siden den bidrar til at abonnentene tenker gjennom om de ønsker å bruke en «plass» i kvoten sin før de registrerer et domenenavn.

De høye fornyingstallene betyr at .no-domenet har et relativt stabilt navnerom. Dette er positivt for brukerne, som dermed kan forvente at en nettadresse eller en e-postadresse vil virke over tid.

2.6 Fordel for de fleste, ulempe for noen få

Det er et kjent prinsipp at et mindretall av aktørene vil kontrollere størsteparten av ressursene hvis man ikke har begrensninger knyttet til uttaket. Når vi ser antall organisasjoner opp mot antall domenenavn hver enkelt organisasjon kontrollerer, ser dette prinsippet ut til å gjelde også på dette området.

Antall domenenavn 
per organisasjon
Figur 3: Fordeling av domenenavn blant abonnentene under .no

Som figuren viser har flertallet av abonnentene ett eller to domenenavn. Dersom det ikke hadde eksistert en kvote, kan vi anta at fordelingen hadde fortsatt i tråd med den grå trendlinjen. Kvoten medfører at enkelte organisasjoner har stoppet på et lavere antall domenenavn enn de ellers ville ha hatt, noe som gir et utslag på grafen på organisasjoner med 18, 19 og 20 domenenavn.

For det store flertallet av abonnentene er kvoteordningen med andre ord ikke noe problem. Den utgjør ingen reell grense for dem, samtidig som kvoten gjør det mer sannsynlig at et gitt domenenavn vil være ledig hvis behovet skulle oppstå.

Samtidig er det slik at uansett hvor stor en kvote er, vil den medføre begrensinger for noen. Dette gjelder et klart mindretall av abonnentene, men det rammer store virksomheter, for eksempel store aksjeselskaper og statlige og fylkeskommunale etater. Generelle positive effekter i form av et mer stabilt navnerom, mindre domenepirateri osv. gjelder selvsagt også for disse, men de må betale prisen for at fellesskapet skal ha fordeler av en kvoteordning.

I tillegg setter kvoten en grense for hvor mye en registrar kan tjene på salg av domenenavn til en enkelt kunde, og hvor mye registreringsenheten totalt kan tjene. Dette medfører at det vil være i registrarenes interesse at kvoten fjernes.

3. Mulige løsninger

Den norske forvaltningsmodellen kombinerer et regelverk fastsatt av registreringsenheten etter innspill fra samfunnet, med et overordnet rammeverk som er fastsatt av myndighetene i forskrifts form. Slik henter vi ut det beste av begge verdener. Gjennom å fastsette de overordnede rammene og utføre tilsyn med at de følges, sikrer myndighetene at tjenesten drives til beste for samfunnet også i fremtiden. Samtidig beholdes prinsippet om selvregulering, som er grunnlag og drivkraft for den sterke utviklingen i bruk av Internett.

Et av de tydeligste eksemplene på fordelene med forvaltningsmodellen som er valgt, er prosessen for utvikling av regelverket. Internett er et område i stadig utvikling, og det er viktig at reglene kan oppdateres etter hvert som samfunnets behov endres. Siden regelverket er en privatrettslig kontrakt, er det mye lettere å tilpasse regelverket til denne utviklingen enn hvis det var fastsatt i forskrifts form. Samtidig fastsetter domeneforskriften enkelte grunnleggende prinsipper som regelverket ikke kan komme i konflikt med.

De to kravene i forskriften som er mest relevante for vurdering av kvoteordningen, er kravene om at regelverket skal være henholdsvis ikke-diskriminerende og kostnadseffektivt. Kravet om ikke-diskriminering utelukker ikke at det kan innføres forskjellige regler for forskjellige grupper, men det må foreligge svært gode grunner for at en gruppe søkere skal særbehandles. For å imøtekomme kravet om kostnadseffektivitet, må regelverket kunne håndheves på en effektiv måte, noe som innebærer mest mulig objektive kriterier og minst mulig bruk av skjønn.

3.1 Like regler for alle

Fordelen med å endre regelverket for alle abonnentene, er at dette er enklere å håndtere, og det er i tråd med likebehandlingsprinsippet, som er sentralt for Norid. Ulempen er at det kan være umulig å finne en felles endring som imøtekommer begge grupper når flertallet og mindretallet har svært ulike behov.

Hvis reglene skal være like for alle abonnenter, finnes det tre mulige løsninger i dette spørsmålet:

  1. Kvoten beholdes slik den er i dag, med de positive og negative konsekvensene ordningen har.

  2. Kvoten økes noe for alle søkere. Jo større kvoten blir, jo mindre vil den være en reell barriere mot spekulasjon, hamstring og innelåsing. Det er vanskelig å forutsi det nøyaktige nivået for når disse effektene blir merkbare.

  3. Kvoten fjernes. Dette vil gi økt fleksibilitet og valgfrihet for søkere som i dag opplever kvoten som en hindring. Det vil også ha en del negative effekter, som økt hamstring, domenespekulasjon, innelåsing av abonnenter og domenepirateri. Erfaringer fra andre land, for eksempel .se, .dk og andre toppdomener viser imidlertid at dette er noe samfunnet kan velge å leve med uten større problemer.

3.2 Unntaksløsninger

Hvis det kun er et fåtall aktører som har et legitimt behov for en større kvote, kan det være aktuelt å lage en unntaksordning for disse i stedet for å lage en endring som omfatter alle abonnentene.

Fordelen med en unntaksordning er at det ikke er nødvendig å påføre flertallet av abonnentene endringer som bare et mindretall har behov for. Ulempen er at det kan være vanskelig å finne en unntaksordning som

  1. faktisk løser problemet for de som har behovet
  2. er akseptabel for samfunnet som helhet
  3. er praktisk gjennomførbar og håndterbar for Norid
  4. er akseptabel ut fra domeneforskriftens krav om et ikke-diskriminerende regelverk

Det er også mulig å kombinere en unntaksløsning med en generell økning i kvoten for alle søkere.

4. Hva mener samfunnet?

For å skaffe et inntrykk av hvordan kvoten oppfattes, gjennomførte Norid to spørreundersøkelser i 2006.12

Den ene undersøkelsen ble rettet mot bedrifter og andre virksomheter. 500 respondenter ble ringt opp og spurt om kvoten. Spørsmålene ble stilt til den som var ansvarlig for virksomhetens nettsider, da det var mer sannsynlig at de visste om kvoten hadde vært problematisk for virksomheten.

  • 2 % mente at kvoten var for liten
  • 71 % mente at kvoten var passe stor
  • 18 % mente at kvoten var for stor
  • 4 % mente at kvoten burde fjernes helt
  • 5 % hadde ingen mening om saken

Den andre undersøkelsen ble foretatt mot befolkningen. Svarene hadde samme fordeling som for bedriftene, med unntak av at vet ikke-andelen var større.

Tallene viser at det store flertallet av bedriftene hadde akseptert kvoten og mente at den lå på et riktig nivå. Det har gått fem år siden undersøkelsen, men hvis vi ser på hvor mange domenenavn bedriftene faktisk registrerer, er det rimelig å anta at bildet er det samme i dag. Over 96 % av abonnentene har per september 2011 registrert ti domenenavn eller færre, og for disse er kvoten bare en fordel. Den utgjør ingen reell grense for dem, samtidig som den gjør det mer sannsynlig at et gitt domenenavn vil være ledig hvis behovet skulle oppstå. Siden så mange av abonnentene på langt nær har fylt opp kvoten sin, er det sannsynlig at en ny spørreundersøkelse vil avdekke det samme nå som i 2006, nemlig at det er et lite mindretall som ønsker kvoten øket eller fjernet.

Samtidig har Norid i løpet av 2010 mottatt signaler fra flere aktører om at kvoten hindrer dem i å registrere domenenavn de har et legitimt behov for. Dette gjelder både store private virksomheter og statlige organer. Signalene bekreftes også av blant annet NHO, HSH og registrarforeningen DotEnno. Selv om virksomhetene som opplever kvoten som en begrensning er i mindretall, er problemet reelt for dem det gjelder.

Spørsmålet blir dermed om dagens kvoteordning fremdeles tjener samfunnets interesser, eller om det er ønskelig å endre eller fjerne kvoten, med de ulempene det måtte innebære.

Norid ba om råd fra Norpol13 i denne saken. Her sitter representanter fra privat sektor, myndigheter, internettbransjen, forbrukermyndigheter og andre relevante interessegrupper. Rådet vurderte både om det etter deres syn er et reelt behov for endring av regelverket, og om kvoten i så fall burde økes, om den burde fjernes helt eller om det burde opprettes en unntaksordning for de få som opplever problemer med den.

Norpols anbefaling
Norpol konkluderte med at det er behov for en endring i kvoteordningen.

Medlemmene var delte i synet på en unntaksordning. Flere ønsket en slik løsning, men rådet klarte ikke i denne omgang å finne en unntaksordning som de mente oppfyller kravene som må stilles til denne.

Etter Norpols syn må en eventuell fjerning av kvoten utredes nøyere før spørsmålet kan tas opp til vurdering. Kvoten har i dag en rekke positive effekter, og det bør vurderes om det finnes alternative metoder for å oppnå det samme. En slik utredning vil være tidkrevende, men signalene fra de store virksomhetene er at de ønsker at det prioriteres å lage en best mulig løsning, selv om dette tar tid.

Norpol konkluderte med å råde Norid til å gjennomføre en generell økning av kvoten for å dempe de umiddelbare problemene. Økningen bør ikke være større enn at Norid vurderer at de grunnleggende mekanismene i kvoteordningen fremdeles fungerer. Videre anbefalte Norpol at Norid burde starte en utredning av kvoteordningen i sin helhet.

5. Konklusjon

Et kvoteregulert regelverk har sine fordeler og ulemper, og hvilken regelverksmodell som velges, avhenger av hva samfunnet vurderer som viktigst. Etter hvert som behovene i samfunnet endres, vil også regelverket måtte endres.

Det er imidlertid relativt enkelt å liberalisere et restriktivt regelverk, men svært vanskelig å begrense et liberalt regelverk. Det betyr at det er viktig at berørte grupper i samfunnet forstår og aksepterer konsekvensene av en irreversibel endring før den gjennomføres. I denne saken kan det argumenteres med at flertallet av norske domeneabonnenter bare har noen få domenenavn, og dermed ikke ser ut til å ha behov for en større kvote. Det er disse som i dag nyter godt av de positive effektene en kvoteordning har, og det kan stilles spørsmål ved om det er riktig å endre regelverket på en måte som vil ha negative konsekvenser for dem for å tilgodese et mindretall. Samtidig er det ingen tvil om at det finnes et mindretall som har et legitimt behov for økt kvote.

I og med at det ikke er funnet noen akseptabel unntaksordning, finnes det ikke noen enkel måte å tilfredsstille både flertallets og mindretallets behov. Hos flere av medlemmene i Norpol, kanskje spesielt NHO og DIFI, er begge interesser representert innad i samme organisasjon. Rådene fra disse kommer dermed etter en intern avveining av hvilke interesser som bør veie tyngst i denne saken. De råder til en økning av kvoten.

Norids konklusjon
Norpols råd, samt de signalene Norid har mottatt fra store aktører både i næringslivet og i det offentlige, gir en klar indikasjon om at det er et behov for en generell økning av kvoten. I tråd med dette øker Norid kvoten til 100 domener per abonnent.

En økning av kvoten gir større spillerom for domenepirateri. For å motvirke dette endres klageordningen slik at en abonnent som taper en klagesak, pålegges å dekke klagegebyret. Samtidig får klager tilbakebetalt gebyret.

På lengre sikt må selve kvoteordningen vurderes på nytt. Dette vil først skje etter at vi har skaffet oss et erfaringsgrunnlag fra den økningen som innføres nå.

6. Referanser

  1. FOR-2003-08-01-990
  2. Regelverksprosessen for .no:
    www.norid.no/regelverk/rammer/regelverksprosess.html
  3. Analyse av konsekvensene av kvoten (2006):
    www.norid.no/regelverk/rammer/kvoteanalyse.html
  4. SEDO:
    www.sedo.com
  5. Kilde til figur: «Tutorial — How the Marketplace for Expiring Names Has Changed: Why names aren’t released and what is the impact on consumers and other interests? Are registrars becoming domain name portfolio owners?» ICANN, 25. mars 2007:
    www.icann.org/en/meetings/lisbon/presentation-tutorial-expiring-25mar07.pdf
  6. «The Search For A Domain Name», en artikkel om tilgang på domenenavn under .com, mars 2006:
    blog.yafla.com/Interesting_Facts_About_Domain_Names
  7. 09-102587TVI-TRON
  8. Spørreundersøkelse blant europeiske registreringsenheter via Council of European National Top Level Domain Registries (CENTR) (september 2011)
  9. SEDO, januar 2011, se note 4
  10. Spørreundersøkelse blant europeiske registreringsenheter via Council of European National Top Level Domain Registries (CENTR) (september 2011)
  11. Tvungen sletting av domenenavn på grunn av brudd med regelverket (2009):
    Klage på Norids avgjørelse
    09-102587TVI-TRON
  12. Undersøkelse i befolkningen og blant norske virksomheter (februar 2006):
    www.norid.no/statistikk/su/omdomme-2006.html
  13. Norpol, rådgivende organ for regelverksspørsmål knyttet til .no:
    www.norid.no/regelverk/norpol/
Trykk her for å se regelverket som gjelder før denne endringen trer i kraft
Sist endret i 2015 eller tidligere